深化农村土地制度改革

　　土地是农业的基本生产资料，是农民的重要生活保障，也是保持农村社会和谐稳定的根本。土地制度是农村的基础制度，也是决定经济社会全局的基础性制度。土地制度改革的核心是稳定土地承包关系，引导土地有序流转，保障农民的土地财产权益。深化农村土地制度改革，对于发展规模经营、推进农业现代化，增加农民收入、缩小城乡差距，健全城乡发展一体化体制机制，形成新型的工农城乡关系，具有重要而深远的影响。深化农村土地制度改革，要按照产权明晰、用途管制、严格管理、节约集约的要求，实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，完善土地承包经营权流转市场，建立城乡统一的建设用地市场，依法保障农民土地承包经营权和农户宅基地用益物权。

　　完善农村土地承包制度。积极探索现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式。积极推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作的完善，积极探索农村承包地确权的具体方式和方法，拓展农地确权成果应用范围和领域。建立健全农村土地承包经营权流转市场，增强土地承包经营权流转管理和服务。探索农村土地所有权、承包权、经营权分置并行的有效实现形式，落实所有权、稳定承包权、放活经营权。赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保的权能。积极探索承包土地经营权向金融机构抵押融资的途径和办法，建立配套的抵押资产处置机制。抓紧研究提出规范的实施办法。加紧探索农村土地承包经营权有偿退出机制，推动修订相关法律法规。

　　探索农村集体经营性建设用地入市。在符合规划和用途管制的条件下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。建立农村集体经营性建设用地产权流转市场，完善土地二级市场;探索建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高农民的个人收益。

　　改革农村宅基地管理制度。保障农户宅基地用益物权，研究探索赋予农户宅基地收益权和转让权的实施办法;完善农村宅基地分配政策，研究探索宅基地有偿获得与使用的途径;加快包括农村宅基地在内的农村地籍调查，开展农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作。选择若干试点，研究提出具体试点方案，慎重稳妥地推进农民住房财产权抵押、担保、转让试点，探索农民增加财产性收入的渠道。

　　加快推进征地制度改革。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。修订有关法律法规，保障农民公平分享土地增值收益。改革对被征地农民的补偿办法，除补偿农民被征收的集体土地外，还必须对农民的住房、社保、就业培训给予合理保障。各地还可以根据实际情况，积极探索创新，采取留地安置、补偿等多种方式，确保被征地农民长期受益。健全征地争议调处裁决机制，保障被征地农民的知情权、参与权、申诉权、监督权。

　　构建新型农业经营体系

　　构建新型农业经营体系的核心是坚持家庭经营的基础性地位，培育多元化的经营主体，发展多种形式的适度规模经营。近些年来，我国城乡社会生产力发展很快，客观上要求创新农业经营体系。工业化、城镇化的快速推进，带来了农村劳动力的大规模转移就业，引发了“谁来种地”“地怎么种”等新课题，对培育新型农业经营主体、发展适度规模经营提出了迫切要求;随着农业科技的进步和推广应用，农业生产机械化、农业服务社会化、农业经营信息化快速发展，又为创新农业生产经营方式和服务方式提供了基础和条件。适应上述要求和需要，一些地方也在通过培育专业大户、家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体，积极发展多种形式规模经营，为构建新型农业经营体系提供了经验和借鉴。党的十八届三中全会《决定》明确提出，坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。

　　发展多种形式规模经营。从各地的探索实践看，发展农业规模经营，有承包农户之间“互换并地”的，有农户流转承包地的，有开展土地股份合作的，有社会化服务组织与农户联合的，还有工商企业租赁农户承包地的等多种形式。通过给予土地流转奖励补助等措施，鼓励有条件的农户流转承包土地的经营权。完善县乡村“三级”服务和管理网络，加快健全土地经营权流转市场。探索建立工商企业流转农业用地风险保障金制度，降低和减少农户流转承包地的风险。探索土地集中型、服务带动型、空间集聚型多种适度规模经营发展路径。

　　培育新型农业经营主体。专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型经营主体，以市场化为导向、以专业化为手段、以规模化为基础、以集约化为标志，是建设现代农业、推进农业现代化的骨干力量。鼓励在公开市场上将土地承包经营权向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型农业经营主体流转;促进农业新增补贴向专业大户、家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体倾斜;加大对新型农业经营主体领办人教育培训力度。明确专业大户和家庭农场法人地位;引导发展农民专业合作社联合社;鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业;鼓励发展混合所有制农业产业化龙头企业。在国家年度建设用地指标中单列一定比例，专门用于新型农业经营主体建设配套辅助设施;鼓励地方政府和民间出资设立融资性担保公司，为新型农业经营主体提供贷款担保服务。落实和完善相关税收优惠政策，支持农民合作社发展农产品加工流通。

　　健全农业社会化服务体系。坚持主体多元化、服务专业化、运行市场化的方向，积极推进构建经营性服务和公益性服务相结合、综合服务和专项服务相协调的新型农业社会化服务体系。强化农业公益性服务体系;培育农业经营性服务组织;加快供销合作社改革发展。采取财政扶持、税收优惠、信贷支持等措施，大力发展多元主体、多样形式、充分竞争的社会化服务。积极探索推行合作式、订单式、托管式等多种服务模式，扩大农业生产全程社会化服务试点范围。通过政府购买服务等方式，支持具有资质的经营性服务组织从事农业公益性服务。

　　改革农村集体产权制度

　　推进农村集体产权制度改革是深化农村改革的重要内容，对于壮大农村集体经济、增加农民财产性收入、建立城乡要素平等交换关系、加强党在农村的执政基础，具有重要而深远的意义。农村市场经济体制的发展，不仅丰富了农村市场的交易行为，形成了更为复杂的成员身份及利益关系，也提出了建立明晰产权制度的要求。现阶段我国农村集体产权制度改革取得了一定的进展，但由于现行法律、政策等制度性约束，各地在推进改革过程中都遇到一些亟待解决的关键问题。2016年中共中央国务院下发的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》提出，通过改革，逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度，保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益。科学确认农村集体经济组织成员身份，明晰集体所有产权关系，发展新型集体经济;管好用好集体资产，建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制，促进集体资产保值增值;落实农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权和对集体经济活动的民主管理权利，形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系。

　　民主确定成员资格认定标准。按照中国现行法律，村集体所有的土地是由村集体成员共同拥有而非由村集体管理组织实体拥有。对于集体经济组织成员身份界定，应在坚持尊重历史、权利义务对等、程序公开、标准一致的基础上，统筹考虑农村土地承包关系、户籍关系、对集体积累作出的贡献以及有关法律政策规定等条件，由集体经济组织全体成员民主决定。改革试点中，要探索在群众民主协商基础上确认农村集体经济组织成员的具体程序、标准和管理办法，建立健全农村集体经济组织成员登记备案机制。同时，还应妥善处理外嫁女、义务兵、迁入户等特殊群体的成员身份界定问题，防止多数人侵犯少数人权益。

　　规范农村集体资产股权管理办法。尽快研究出台《农村新型集体经济组织股权管理办法》，对股权结构、人员界定、增资扩股、新增资产股份量化等问题进行明确规定。通过股权管理壮大集体经济，增强集体经济的发展活力、竞争能力以及对成员的服务能力。尽快研究出台《农村新型集体经济组织收入分配管理办法》，规范改制后的集体经济组织收入分配，逐步缩小集体福利分配的范围。在将集体财产权转变为共同持有股份时，应把集体组织共同持有的股份分配给集体成员持有。对实行股份合作制进行集体产权制度改革的，应返还或减免对股份分红征收的税收，以减轻农民负担。现阶段，个人股仍然是集体资产股权设置的主要形式;而是否设置集体股，归根结底要尊重农民的选择，应通过公开程序由集体经济组织自主决定。但当一些农村完成“村转居”，集体经济组织的社会性负担逐步剥离后，应当取消集体股以达到产权的彻底清晰。

　　完善农村集体资产法人治理结构。科学合理的法人治理结构，是实行民主决策、民主管理、民主监督的有效保障。应尽快研究制定《农村新型集体经济组织章程》，建立包含股东大会、理事会、监事会的“三会”治理结构，以及包含法人财产权、出资者所有权、出资者监督权、法人代理权的“四权”制衡机制。推进农村集体产权制度改革，依照现行法律的规定，规范利润分配行为。应当改善法人治理结构的外部体制环境，厘清村党支部、村委会与新型集体经济组织之间的关系，使农民群众真正成为集体经济的决策主体、投资主体及受益主体，成为集体经济组织名副其实的法律主体。

　　发展多种形式集体经济。农村集体经济组织可以利用未承包到户的集体“四荒”地、果园、养殖水面等资源，集中开发或者通过公开招投标等方式发展现代农业项目。在符合规划前提下，探索利用闲置的各类房产设施、集体建设用地等，以自主开发、合资合作等方式发展相应产业。鼓励整合利用集体积累资金、政府帮扶资金等，通过入股或者参股农业产业化龙头企业、村与村合作、村企联手共建、扶贫开发等多种形式发展集体经济。鼓励地方依托集体资产监督管理、土地经营权流转管理等平台，建立符合农村实际需要的产权流转交易市场。

　　创新农村金融保险制度

　　进入21世纪以来，我国启动了以加紧建立适应“三农”特点的多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系为基本目标的新一轮农村金融改革。经过多年的实践探索，我国农村金融服务体系的框架已经基本形成。当前的主要问题是一些改革政策措施没有落实到位，主要表现在：金融机构的责任和分工仍不明晰，政策性金融缺失问题依然存在;农村民间金融缺乏规范，新型农村金融机构发育迟缓;创新农村信贷担保抵押方式进展缓慢，满足农民贷款需求与化解金融组织风险的矛盾依然突出。深化改革的主要任务是：强化金融机构支持“三农”义务和责任，创新农村金融服务方式，加快发展新型农村金融组织，大力发展农业和农村保险。

　　强化金融机构服务“三农”职责。强化商业金融对“三农”和县域小微企业的服务能力，扩大县域分支机构业务授权，不断提高存贷比和涉农贷款比例，将涉农信贷投放情况纳入信贷政策导向效果评估和综合考评体系。

　　支持由社会资本发起设立服务“三农”的县域中小型银行和金融租赁公司;鼓励地方政府和民间出资设立融资性担保公司;支持符合条件的农业企业在主板、创业板发行上市;推动证券期货经营机构开发适合“三农”的个性化产品。

　　发展新型农村合作金融组织。依托农民合作社和供销合作社，培育发展农村合作金融，不断丰富农村金融机构类型。坚持社员制、封闭性原则，在不对外吸储放贷、不支付固定回报的前提下，推动社区性农村资金互助组织发展。鼓励发展适合农村特点和需要的各种微型金融服务组织，大力发展小额信贷。鼓励地方建立风险补偿基金，有效防范金融风险。允许农村小型金融组织从金融机构融入资金，加快农村诚信体系建设。

　　创新农村信贷担保抵押方式。建立政府扶持、多方参与、市场运作的农村信贷担保机制，扩大农村有效担保物范围。在继续鼓励农户互助担保的同时，建立专门的担保基金，催生一批专业性的农村信用担保机构，从事农业担保服务;鼓励并引导商业担保机构开展农村担保业务，采用动产抵押、权益质押、仓单质押、农民土地承包经营权、农户住房财产权、农村集体资产股权等多种担保形式;建立农户信用记录，完善信用评级制度;发展农户联户担保，降低信用风险。金融机构也要适应农村金融需求的特点，建立和完善以信用为基础的信贷经营机制，降低农村信贷门槛。

　　加大农业和农村保险支持力度。提高中央、省级财政对主要粮食作物保险的保费补贴比例，逐步减少或取消产粮大县县级保费补贴，不断提高稻谷、小麦、玉米三大粮食品种保险的覆盖面和风险保障水平。鼓励保险机构开展特色优势农产品保险，有条件的地方提供保费补贴，中央财政通过以奖代补等方式予以支持。扩大畜产品及森林保险范围和覆盖区域。鼓励开展多种形式的互助合作保险，建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制，探索开办涉农金融领域的贷款保证保险和信用保险。